ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES NA AMÉRICA LATINA

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ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES NA AMÉRICA LATINA:

Uma visão comparativa das experiências brasileira, argentina e uruguaia

Guillermo Glassman[1]

 

SUMÁRIO

Introdução; 1. Entidades Fiscalizadoras Superiores: Visão ampliada; 2. O caso argentino; 3. O caso uruguaio; 4. Análise comparada dos casos brasileiro, argentino e uruguaio; Conclusões; Referências

PALAVRAS-CHAVE

Controle Externo – Entidades Fiscalizadoras Superiores – Direito Comparado da América Latina

 

Introdução

A análise comparada das instituições é capaz de indicar o avanço relativo dos países em diversos setores. O controle externo é atividade que, numa análise comparada, permite que se enxergue para além dela, isto é, indica o destaque que o republicanismo e a democracia têm enquanto princípios norteadores da organização social em cada caso.

As análises comparadas mais comuns são aquelas que contrapõem as instituições nacionais às dos países europeus que serviram de inspiração para o caso brasileiro. Contudo, outra vertente analítica promete novos frutos. Com efeito, a comparação entre instituições de países com contextos econômico e social semelhantes aos nossos pode indicar as melhores práticas para o combate de problemas comuns.

É o que vemos no contexto latino americano. Seu background histórico, social e econômico em muitos aspectos semelhante indica que a analise comparativa de suas instituições pode ter importantes desdobramentos.

Neste artigo faremos analise dessa espécie, comparando as EFS do Brasil, Argentina e Uruguai. A escolha dos casos para comparação obedeceu a um critério de aproximação de contextos, no panorama acima descrito.

Inicialmente, bosquejaremos uma visão geral das Entidades Fiscalizadoras Superiores e seu papel na organização do Estado em diversos casos. Em seguida, analisaremos os casos argentino e uruguaio, com um enfoque jurídico-constitucional. Ao fim faremos uma análise comparada das experiências brasileira, argentina e uruguaia.

 

  1. Entidades Fiscalizadoras Superiores: Visão ampliada

Os países latino americanos possuem um longo parentesco histórico na evolução de suas instituições. Mais recentemente, essa nota característica toma destaque nos processos de redemocratização que tiveram lugar nesses países, chamada terceira onda de democratização, que teve início com Revolução dos Cravos Portuguesa e se espalhou, nos anos 1980 e 1990, por vários países da América do Sul e Europa Oriental (PESANHA, pp. 2-3). Esse processo foi acompanhado por profundas transformações institucionais que em função do paralelismo merecem um estudo comparado. Marcus André Melo (p. 2), referindo-se a esse paralelismo, dirá:

“Historicamente a América Latina tem se caracterizado pela debilidade de suas instituições de checks and balances – ou de accountability horizontal como O’Donnell as denominou. Os débeis controles exercidos pelo Legislativo e Judiciário refletem um padrão histórico caracterizado pelo autoritarismo e governos militares na região. A transição para a democracia nas últimas décadas tem sido acompanhada por intenso reformismo institucional que se estendeu amplamente para a área do controle externo. Por outro lado, a retomada pelos Legislativos da região do poder de aprovar, emendar e fiscalizar o gasto público também levou a uma redefinição do papel passivo do Legislativo durante os governos autoritários”.

Com efeito, no Brasil é possível mesmo observar em sua história institucional um certo paralelismo entre os avanços e retrocessos da democracia e o fortalecimento e enfraquecimento das instituições de controle da atividade estatal[2]. Ao estar normalmente associada ao Poder Legislativo, a função de controle costuma dividir a sorte daquele Poder da República que, como sabemos, encontra momentos obscuros nos períodos não democráticos[3].

Segundo clássica divisão proposta por Guillermo O’Donnell, o controle sobre a atividade estatal nas democracias modernas divide-se em accountability vertical e accountability horizontal. No primeiro, o controle dos governantes é exercido precipuamente de forma direta através dos representados por meio das eleições periódicas, reivindicações sociais não reprimidas e cobertura regular da mídia relativamente livre; no segundo, o controle sobre os governantes é exercido por órgãos estatais, como o Legislativo, o Judiciário, Ministério Público etc (O’DONNELL). Neste artigo, nosso objeto de estudo restringe-se ao accountability horizontal[4], especificamente no que concerne aos efeitos da atuação estatal sobre a esfera do republicanismo[5].

Nesse contexto, se destaca a instituição do controle dos atos da Administração, tradicionalmente conferida ao Poder Legislativo, que não teve destaque, por questões óbvias, no período ditatorial. Historicamente, a função de controle exercida pelo parlamento tornou-se especializada e foi conferida a órgãos especiais para tanto criados, genericamente denominadas Instituições Superiores de Controle[6].

Fruto de uma evolução histórica, a forma do chamado Estado Democrático de Direito na ciência política atual pressupõe a separação de poderes como mecanismo de controle do autoritarismo estatal, na forma já pensada pelos contratualistas modernos e burilada pelo checks and balances norteamericano[7].

Alguns dirão que os Poderes se separam na fórmula clássica Executivo, Legislativo e Judiciário, enquanto outros reconhecerão que existem outras instituições que alçaram tal relevância, como o Ministério Público, por alguns chamado de Quarto Poder.

É o caso também dos Tribunais de Contas, como nos informa J. U. Jacoby Fernantes (pp. 131-138). Uma vez que a competência de tais órgãos, no ordenamento jurídico brasileiro, parte diretamente da alçada constitucional e encontra ali menção à jurisdição específica desses Tribunais, autores que tratam da matéria chegam a reconhecer-lhes paralelo aos Poderes da República e não uma subordinação ao Poder Legislativo.

É posição, por exemplo, de Jacoby Fernandes, que pode ser citado por todos[8]. Sua posição fica clara no seguinte trecho:

“Ainda que admissível a discussão sobre os limites da revisibilidade das decisões das Cortes de Contas, não é possível sustentar que exerçam meras funções de staff do Poder Legislativo. Significado bastante diverso é reiteradamente consagrado pelas Constituições brasileiras: o controle externo da Administração Pública é função afeta ao Poder legislativo, que a exerce com o auxílio do Tribunal de Contas. Auxilia, exercendo uma função, não assessoramento, nem se submetendo a qualquer dos poderes” (FERNANDES, p. 141).

Com efeito, seria necessário reconhecer que o termo Poder, conforme utilizado na Constituição refere-se na verdade às funções do Estado, uma vez que o Poder Político é uno e indivisível. Os chamados Poderes da República exercem, na verdade, todas as funções de Estado ainda que em distintos graus. As Entidades Fiscalizadoras exerceriam uma função estatal específica, a função de controle.

A atividade de controle da atuação estatal pode ser dividida entre interna e externa. A interna é aquela exercida por órgãos intestinos a cada Poder, em especial do Poder Executivo quanto ao qual a expressão controle normalmente se refere. O controle externo é exercido por entidades alienígenas ao objeto controlado, o que no caso do controle sobre os atos do Poder Executivo pode tomar diversas formas, como aquele exercido pelo Poder Judiciário. Contudo as entidades especializadas em tal atividade são os Tribunais de Contas, como são chamados no Brasil.

Para nos referirmos ao contexto internacional, chamaremos essas entidades precipuamente responsáveis pelo controle externo das atividades administrativas do Estado de Entidades Fiscalizadoras Superiores – EFS (TORRES, 2012). Essas entidades superiores reconhecem-se mutuamente e encontram fóruns comuns para o debate de melhores práticas, como é o caso da Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI).

No Brasil, a função de controle externo é exercida tanto pelos Tribunais de Contas (que seria a nossa EFS) com vinculação ao Poder Legislativo, como pelo Ministério Público e pelas Ações Populares com vinculação ao Poder Judiciário. O controle, nesses casos, abrange tanto o aspecto da legalidade como da economicidade dos atos administrativos praticados pelo Estado através de qualquer de seus poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário). O controle interno, preventivo e detectivo, dos poderes deve cooperar com o controle externo, apoiando seus trabalhos e fornecendo as informações necessárias.

  1. U. Jacoby Fernandes nos informa que a atuação das Entidades Fiscalizadoras Superiores se dá de forma diferente nos distintos Estados Nacionais. Não há uma fórmula necessária e, ao contrario, esta disposição institucional depende de contingências históricas e políticas. As Entidades Fiscalizadoras encontram-se, então, ligadas a distintos Poderes do Estado em cada caso, podendo ainda ser independentes deles.

Os modelos de controle externo no direito comparado podem ser agrupados em dois campos distintos[9]: o modelo dos Tribunais de Contas e o modelo de Controladorias ou Auditorias Gerais.

O modelo de Tribunais de Contas[10], de origem latina, espalhado a partir da França para toda a Europa Continental é caracterizado por uma maior autonomia, não estando subordinados a outros poderes, garantindo vitaliciedade a seus ministros e conselheiros, dotados de jurisdição administrativa no julgamento da regularidade das contas públicas e de poder sancionatório (TORRES, pp. 7040-7041).

O modelo das Controladorias ou Auditorias Gerais[11], de origem anglo-saxã, é caracterizado pela vinculação da EFS a algum dos Poderes estabelecidos constitucionalmente através dos quais alcançam a força institucional para o exercício de suas funções, mas destituídos de jurisdição, sendo órgãos de caráter consultivo, com os dirigentes das EFS sendo detentores de mandato e com decisões monocráticas, próximo ao modelo de auditoria privada (TORRES, pp. 7041-7042).

Esses modelos são apenas linhas gerais de análise[12]. De fato, o que se observa é que a partir delas, de acordo com o arranjo constitucional e o regime jurídico aplicável, determinados pela contingência histórica e política da cada nação, a forma de controle externo de cada Estado lhe é peculiar em suas vicissitudes. Com efeito, parece ser cada vez mais comum a adoção de um sistema de controle híbrido entre os modelos apontados como forma de adaptação das EFS de cada país às suas necessidades idiossincráticas[13] (TORRES, p. 7042).

 

  1. O caso argentino

Desde a Constituição Argentina de 1853 a função de controle dos atos da Administração é de competência do Poder Legislativo, o que na época representava uma posição avançada no contexto internacional. Em 1956, através do Decreto-Ley nº 23.354 – Ley de Contabilidad y Organización Del Tribunal de Cuentas de la Nación y Contaduría General, foi pela primeira vez instituída uma EFS argentina, no modelo de Tribunal de Contas, com corpo deliberativo composto de cinco membros, indicados e nomeados pelo Poder Executivo, mediante aprovação do Senado, encarregado do controle de legalidade e de aspectos econômicos e contábeis dos atos de gestão, bem como julgamento das contas públicas  (PESSANHA, p. 13).

Seus membros não tinham a garantia da vitaliciedade, contudo o Tribunal dispunha de autonomia organizacional, bem como prerrogativa de elaboração de seu regimento interno e de promoção de ações judiciais para apuração de responsabilidade (PESSANHA, p. 14). Apesar de gozar de estrutura – conforme definida pelo regime jurídico então aplicável – que o aproxima das instituições mais desenvolvidas nos estados democráticos, o desempenho do Tribunal de Cuentas argentino não parece ter sido muito efetivo dada a irregularidade na prestação de contas, que não era obrigatória, e da existência de aprovação automática das contas por decurso de prazo, desde que não apreciadas pelo Tribunal (PESSANHA, p. 14).

A posição institucional precária do Tribunal de Cuentas argentino fica demonstrada pela ausência de sua menção constitucional, sendo dependente apenas de lei. Com efeito, essa posição normativa do órgão permitiu sua extinção no período do governo Menem (PESSANHA, p. 14).

A EFS argentina atual é a Auditoría General de la Nación (AGN). Assim como no caso brasileiro, trata-se de entidade o Poder Legislativo no controle da função administrativa do Estado sob o aspecto legal e contábil, julgando as contas públicas. Para PESSANHA (pp. 7-8) o modelo argentino seria um híbrido entre os modelos de Tribunais de Contas e Auditorias Gerais, por alguns autores denominado Board Model.

As reformas na função de controle na Argentina que acompanharam o fim do regime militar tem seu marco na Ley nº 24.156, de 1992, Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, norma através da qual são criados os principais órgão de controle argentinos, no âmbito interno a Sindicatura General de la Nación e no âmbito externo a Auditoria General de la Nacíon, o que ocorreu antes que essas estruturas gozassem de menção constitucional (PESSANHA, p. 15).

A Auditoría General de la Nación hoje está prevista constitucionalmente[14]. Encontra-se instituída na Contitución de la Nación Argentina em sua Segunda Parte (“Autoridades de la Nación”), Título Primero (“Gobierno Federal”), Sección Primera (“Del Poder Legislativo”), Capítulo Sexto (“De la Autoritoría General de la Nación”), artigo 85 que passamos a citar (ARGENTINA, 2014):

“Artículo 85. El control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo.

El examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situación general de la administración pública estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoría General de la Nación.

Este organismo de asistencia técnica del Congreso, con autonomía funcional, se integrará del modo que establezca la ley que reglamenta su creación y funcionamiento, que deberá ser aprobada por mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara. El presidente del organismo será designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso.

Tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la actividad de la administración pública centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de organización, y las demás funciones que la ley le otorgue. Intervendrá necesariamente en el trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos”.

É bastante interessante notar que o Controle a ser exercido pelo Poder Legislativo, segundo as determinações constitucionais que vemos no artigo colacionado, será exercido a partir dos pareceres (dictámenes) da Auditoría General de la Nación, que terá autonomia funcional nos termos da lei, cujo presidente será designado pelo partido político de oposição com maior representatividade no Congresso. Essa forma de designação do presidente da Auditoría General de la Nación parece ser uma importante nota distintiva em relação à fórmula brasileira e parece tentar constituir mais um elemento de garantia da independência da EFS argentina quanto à influência do Poder Executivo, seu principal objeto de fiscalização. O’Donnell cita o apoderamento da oposição dos instrumentos de controle da atuação estatal como uma das formas de ampliação do accountability horizontal, ainda que indicando os limites de seus efeitos[15].

Em nível infraconstitucional a Auditoría General de la Nación é regulamentada pela Ley 24.156, que dispões sobre Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional. Os dispositivos relacionados à Auditoría General de la Nación  encontram-se entre os artigos 116 e 131 da lei. A competência para o estabelecimento da estruturação interna e das regras de funcionamento da AGN é originariamente da Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas e da Comisión de Presupuesto y Hacienda de ambas as Cámaras del Congreso de la Nación, mas as alterações a esse regime inicial serão propostas pela própria AGN, dependentes de aprovação por essas mesmas Comissões.

Essas Comissões serão responsáveis, também, pela aprovação do programa de ação anual de controle externo a ser desenvolvido pela AGN, que será por elas acompanhado, e pela aprovação do orçamento anual dessa entidade (artigo 129, alíneas a, b e e, da Ley 24.156). Poderão, ademais, solicitar à AGN estudos e pareceres, bem como requerer informações, sobre matérias de sua competência, fixando prazo para tanto (artigo 129, alíneas c e d, da Ley 24.156)[16].

O artigo 116[17] da lei, apesar de pontualmente referir-se à dependência da AGN ao Congresso Nacional, informa a sua independência funcional, assegurada por sua independência financeira.

O artigo 117[18] estabelece as competências da AGN. Dentre elas, o controle dos atos de gestão do Estado de forma ampla, realizado a posteriori, bem como a emissão de pareceres contábil-financeiros sobre a situação dos entes da administração direta e indireta e dos entes privados adjudicatórios no processo de privatização quanto ao cumprimento de suas obrigações contratuais.

É interessante notar, contudo, que este dispositivo excluiu explicitamente do âmbito de competência da AGN o controle de gestão sobre os atos dos parlamentares argentinos. Foi excluído também o controle sobre os atos do Poder Judiciário que é exercido pelo Consejo de la Magistratura de la Nación. Destarte, neste aspecto, a EFS argentina possui competência menos ampla que a conferida no caso brasileiro.

O artigo 118[19] estabelece a competência para o julgamento de contas públicas ao final de cada exercício. Quanto a este aspecto, chama a atenção que a AGN poderá realizar esta atividade por si mesmo ou através de auditoria independente contratada para tanto, devendo estabelecer os parâmetros de idoneidade dos profissionais empregados nessa atividade e as normas técnicas a que estarão sujeitos. Para TORRES, esse mecanismo enfraqueceria a resistência da entidade a interesses externos: “existe certa margem de risco de sucumbência aos interesses externos, políticos ou econômicos, na medida em que há previsão legal permitindo a participação de profissionais independentes na realização das auditorias e fiscalizações a cargo da entidade” (p. 7048).

Esse artigo estabelece também a competência para o acompanhamento do registro patrimonial dos servidores públicos de alta hierarquia (ministro, secretário e subsecretário nacional, diretor nacional e máximas autoridades da administração indireta), que deve ser atualizado anualmente e quando da saída do cargo.

O artigo 119[20] estabelece os instrumentos de que a AGN dispõe para exercer suas atividades. O mais interessante nesse dispositivo é que permite à AGN realizar avaliações que tomem por critério a economia, eficiência e eficácia dos atos da Administração, na forma inscrita na alínea d. Esta parece ter sido uma importante inovação no horizonte de controle das contas públicas na Argentina, conforme entende TORRES (p. 7047):

“A lei de administração financeira e dos sistemas de controle do Estado – lei 24.156 – introduziu um novo enfoque de controle, ao estabelecer como objetivos gerais, entre outros, os critérios de economia, eficiência e eficácia. Isso permitiu a realização de uma auditoria mais abrangente das contas públicas argentinas, em relação aquelas realizadas até então”.

O artigo 120[21] amplia o campo de controle externo exercido pelo Congresso Nacional a todas as entidades que recebam verbas públicas, mesmo aquelas de natureza privada.

Os artigos 121[22], 122[23], 123[24] e 124[25] estabelecem a estrutura da AGN, que é instituída como entidade colegiada, com decisões tomadas por maioria simples, composta por sete Auditores Generales cujas atribuições e deveres encontram-se inscritos no artigo 125[26]. O presidente da AGN será indicado na forma determinada pela Constituição, conforme comentamos anteriormente. Os demais serão indicados, em igual número, pela Câmara de Senadores e de Deputados.

À diferença do caso brasileiro, o cargo é exercido por mandato de até oito anos, podendo ser reconduzidos, não havendo, contudo, vitaliciedade. Além disso, é estabelecido um critério técnico de nomeação, sendo o Auditor General obrigatoriamente com formação acadêmica em direito ou economia com comprovada especialização em administração financeira e controle, o que também não observamos no modelo brasileiro. Este é mais um avanço relevante, ao menos no campo jurídico-institucional, e que é também destacado por O’Donnell como um aporte à ampliação do accountability horizontal[27].

Outras restrições à nomeação dos Auditores Generales encontram-se no artigo 126[28], dentre as quais a condenação penal. Os Auditores Generales poderão ser removidos a qualquer tempo, pelo mesmo procedimento estabelecido para sua designação, quando constados descumprimentos de dever ou má conduta grave.

Os servidores e demais pessoas físicas ficam pessoalmente responsabilizadas por danos ao Erário constatados pela AGN, quando verificados dolo, culpa ou negligência no exercício de suas atividades, conforme disposto nos artigos 130[29] e 131[30] da lei em referência.

O artigo 127[31] da Ley 24.156 estabelece, por fim, que as atividades da AGN serão controladas pela Comisión Palamentaria Mixta Revisora de Cuentas.

 

  1. O caso uruguaio

A República Oriental do Uruguai adota para sua EFS o modelo dos Tribunais de Contas. O Tribunal de Contas uruguaio tem regramento em sede constitucional, com destaque para a Sección XIII da Constitución de la República Oriental del Uruguay, Capítulo Único, entre os artigos 208 e 213. Abaixo, colacionamos os principais dispositivos dentre os mencionados:

Artículo 210.- El Tribunal de Cuentas actuará con autonomía funcional, la que será reglamentada por ley, que proyectará el mismo Tribunal.

También podrá atribuírsele por ley, funciones no especificadas en esta Sección.

Artículo 211.- Compete al Tribunal de Cuentas:

  1. A) Dictaminar e informar en materia de presupuestos.
  2. B) Intervenir preventivamente en los gastos y los pagos, conforme a las normas reguladoras que establecerá la ley y al solo efecto de certificar su legalidad, haciendo, en su caso, las observaciones correspondientes. Si el ordenador respectivo insistiera, lo comunicará al Tribunal sin perjuicio de dar cumplimiento a lo dispuesto.

Si el Tribunal de Cuentas, a su vez, mantuviera sus observaciones, dará noticia circunstanciada a la Asamblea General, o a quien haga sus veces, a sus efectos.

En los Gobiernos Departamentales, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, el cometido a que se refiere este inciso podrá ser ejercido con las mismas ulterioridades, por intermedio de los respectivos contadores o funcionarios que hagan sus veces, quienes actuarán en tales cometidos bajo la superintendencia del Tribunal de Cuentas, con sujeción a lo que disponga la ley, la cual podrá hacer extensiva esta regla a otros servicios públicos con administración de fondos.

  1. C) Dictaminar e informar respecto de la rendición de cuentas y gestiones de todos los órganos del Estado, inclusive Gobiernos Departamentales, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, cualquiera sea su naturaleza, así como también, en cuanto a las acciones correspondientes en caso de responsabilidad, exponiendo las consideraciones y observaciones pertinentes.
  2. D) Presentar a la Asamblea General la memoria anual relativa a la rendición de cuentas establecida en el inciso anterior.
  3. E) Intervenir en todo lo relativo a la gestión financiera de los órganos del Estado, Gobiernos Departamentales, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, y denunciar, ante quien corresponda, todas las irregularidades en el manejo de fondos públicos e infracciones a las leyes de presupuesto y contabilidad.
  4. F) Dictar las ordenanzas de contabilidad, que tendrán fuerza obligatoria para todos los órganos del Estado, Gobiernos Departamentales, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, cualquiera sea su naturaleza.
  5. G) Proyectar sus presupuestos que elevará al Poder Ejecutivo, para ser incluidos en los presupuestos respectivos. El Poder Ejecutivo, con las modificaciones que considere del caso, los elevará al Poder Legislativo, estándose a su resolución.

Artículo 212.- El Tribunal de Cuentas tendrá superintendencia en todo lo que corresponda a sus cometidos y con sujeción a lo que establezca su Ley Orgánica, sobre todas las oficinas de contabilidad, recaudación y pagos del Estado, Gobiernos Departamentales, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, cualesquiera sea su naturaleza, pudiendo proponer, a quien corresponda, las reformas que creyere convenientes.

Artículo 213.- El Tribunal de Cuentas presentará al Poder Ejecutivo el proyecto de ley de Contabilidad y Administración Financiera, el que lo elevará al Poder Legislativo con las observaciones que le mereciera. Dicho proyecto comprenderá las normas reguladoras de la administración financiera y económica y especialmente la organización de los servicios de contabilidad y recaudación; requisitos con fines de contralor, para la adquisición y enajenación de bienes y contratación que afecten a la Hacienda Pública; para hacer efectiva la intervención preventiva en los ingresos, gastos y pagos; y las responsabilidades y garantías a que quedarán sujetos los funcionarios que intervienen en la gestión del patrimonio del Estado.

Assim como no caso da EFS argentina, o Tribunal de Cuentas uruguaio é composto por sete membros. Seus membros serão eleitos pela Asamblea General, que é órgão através do qual o Poder Legislativo é exercido no Uruguai, portanto o Congresso Nacional uruguaio, composto pela Cámara de Representantes e pela Cámara de Senadores. Para a eleição dos membros do Tribunal de Contas serão necessários dois terços dos votos da totalidade dos componentes da Asamblea General e seu mandato durará até que a nova legislatura eleja seus substitutos. Poderão, ainda, ser reeleitos e devem contar, cada um, com três suplentes[32].

A elegibilidade ao Tribunal de Contas está sujeita aos mesmos critérios adotados para os membros do Senado. Assim, conforme disposto no artigo 98 da Constitución os membros do Tribunal de Contas devem ser cidadãos natos, ou naturalizados há pelo menos sete anos, e ter idade mínima de trinta anos. São inelegíveis para o Tribunal de Contas os servidores públicos militares ou civis, bem como os integrantes dos principais cargos políticos do país, como se depreende do artigo 98 c/c 91[33] da Constitución. Após eleitos, os membros do Tribunal de Contas estão sujeitos a uma série de restrições como assumir outros cargos de estado bem como outros cargos eletivos, nem podem estar vinculados a empresas com contratos com o Estado nem diligenciar interesses de terceiros junto à Administração, desde a sua nomeação até um ano depois da sua saída do cargo, conforme dispõem os artigos 122 a 125 da Constitución.

Os membros do Tribunal de Contas poderão ser destituídos a qualquer tempo quando constatadas sua inépcia, omissão ou infração de lei, o que será decido em votação da Asamblea General, exigida a conformidade de dois terços de seus componentes.

Quanto às competência do Tribunal de Cuentas, é interessante notar que a Constitución lhe atribui o dever de controle preventivo dos gastos públicos, ainda que apenas quanto a critérios de legalidade, no que encontramos um diferença relevante quanto ao caso argentino. Contudo, ainda diante de recomendação contrária do Tribunal de Contas, o ordenador de despesas pode realizar o gasto, cabendo ao Tribunal de Cuentas comunicar a Asamblea General.

À diferença da forma adotada no Brasil, o Tribunal de Cuentas uruguaio é responsável pelo julgamento das contas dos Gobiernos Departamentales. Ocorre que a República Oriental del Uruguay é organizada politicamente como Estado Unitário e não Federativo, como no nosso caso e no caso argentino.

Outra nota relevante quanto à competência do Tribunal de Contas uruguaio diz respeito à possibilidade de estabelecimento através de portaria das regras de contabilidade pública a que fica sujeita a Administração. No caso do Brasil, esse poder de determinação dos mecanismos de atuação estatal acaba ocorrendo por meio da jurisprudência dos Tribunais de Contas, mas não toma essa forma institucionalizada que encontramos previstas na Constituição do Uruguai, estando, ademais, sempre adstrita aos ditames legais existentes. Também, cabe ao Tribunal de Cuentas o projeto de Ley de Contabilidad y Administración Financiera, que trata do direito financeiro uruguaio, o que compreenderá, na forma do artigo 213 da Constitución

“normas reguladoras de la administración financiera y económica y especialmente la organización de los servicios de contabilidad y recaudación; requisitos con fines de contralor, para la adquisición y enajenación de bienes y contratación que afecten a la Hacienda Pública; para hacer efectiva la intervención preventiva en los ingresos, gastos y pagos; y las responsabilidades y garantías a que quedarán sujetos los funcionarios que intervienen en la gestión del patrimonio del Estado”.

O Tribunal de Contas do Uruguai terá, além disso, competência para propor alterações, quanto às matérias que lhe são pertinentes, nos setores do Estado responsáveis pela contabilidade, arrecadação e gasto de verbas públicas. Neste aspecto, encontramos uma competência constitucionalmente atribuída à EFS uruguaia superior ao que encontramos no Brasil e na Argentina.

Conforme o artigo 210 da Constitución, o Tribunal de Contas será regido por lei própria proposta pelo próprio Tribunal, podendo ainda suas atribuições ser ampliadas por outras leis. A Ley de Contabilidad y Administración Financiera é o principal desses dispositivos e estabelece, entre outras coisas, competências adicionais ao Tribunal de Contas, não previstas especificamente pela Constitución.

 

  1. Análise comparada dos casos brasileiro, argentino e uruguaio

Do panorama geral exposto, que procurou caracterizar sumariamente o contexto institucional de atuação das EFS argentina e uruguaia, bem como sua base constitucional e legal, e comparando a realidade desses países com a brasileira, podemos tirar algumas conclusões.

O que se observa é que entre os três países, ao menos a partir de uma análise jurídico-constitucional, é no Uruguai que encontramos um maior destaque institucional da EFS.

Com efeito, no caso argentino já o modelo adotado, isto é, de Controladoria ou Auditorias Gerais, indica uma menor independência da EFS. Ademais, não parece ter sido conferida à AGN competência para a análise prévia dos atos de gestão, bem como os membros do parlamento são excluídos de seu campo de controle. Além disso, existe a possibilidade de terceirização das auditorias públicas.

No Brasil, a adoção do modelo de Tribunais de Contas parece apontar uma maior autonomia da EFS brasileira quando comparada à argentina. Contudo, no caso argentino, observamos que as décadas recentes tem trazido avanços muito significativos quanto às garantias ao exercício da função de controle[34], aproximando o país de seus vizinhos Brasil e Uruguai. Comparando o caso argentino e o caso brasileiro, Marcus André Melo (pp. 2-3) afirmará:

“Adotando um modelo de Tribunal de Contas, o Brasil representa uma experiência marcada pelo incrementalismo e progressivo aperfeiçoamento institucional e sinaliza os problemas resultantes da ausência de poder jurisdicional na agência de controle. A Argentina representa o caso simétrico. Objeto de uma reforma radical, de mudança de modelo de Tribunal de Contas para Audit Board, o controle externo reflete as vicissitudes da mudança institucional com propósitos particularistas em um ambiente volátil, polarizado e de baixos incentivos a cooperação”.

No Brasil, com a redemocratização e a promulgação da Constituição de 1988 o papel exercido pela Entidade Fiscalizadora Superior brasileira toma destaque[35]. O controle exercido pelos Tribunais de Contas é ampliado deixando de ser meramente financeiro e orçamentário e passando a considerar os critérios de economicidade, e seus corolários eficiência e eficácia aproximando da chamada auditoria de desempenho ou de resultados[36], na forma inscrita em seu artigo 70.

Foi reestabelecida, também, a possibilidade de suspensão dos contratos administrativos que, contudo, deve ser adotada diretamente pelo Congresso, havendo recurso sem efeito suspensivo, mas, ao contrário do regime anterior, o silencio devolverá ao Tribunal a prerrogativa de decisão a respeito da matéria, conforme depreendemos do artigo 71 da Constituição brasileira[37]. Ademais, como símbolo da nova expressão de autonomia da função de controle, consagrada em sede constitucional, tem destaque o fato de que pela primeira vez desde a Constituição de 1891 o Executivo perdeu o monopólio na indicação dos ministros do Tribunal de Contas[38].

Apesar de que uma análise de desempenho dos Entidades Fiscalizadoras Superiores demonstra que as promessas contidas em seu novo regramento e posição institucional no período democrático não foram plenamente atendidas, a transformação na função de controle dos atos da Administração é clara. Encontramos uma análise de desempenho tanto do Tribunal de Contas da União brasileiro como da Auditoría General de la Nación argentina na pesquisa de PESSANHA. Quanto a isto, o autor nos informa (PESSANHA, p. 19):

“Mesmo considerando que alguns setores gostariam de obter mais prerrogativas para as instituições destinadas ao exercício do controle externo, é inegável o avanço das competências inseridas nos textos constitucionais e infraconstitucionais brasileiro e argentino elaborados após a queda dos respectivos regimes autoritários. A expectativa gerada pelas novas ordens institucionais, entretanto, não vêm correspondendo de forma satisfatória nos desempenhos das instituições”.

Essa deficiência no desempenho das EFS brasileira e argentina tem uma longa raiz histórica. Com efeito, no julgamento de contas públicas o Tribunal de Contas da União “emitiu pareceres favoráveis a todas as contas presidenciais, desde 1946”, apesar de apresentar ressalvas, especialmente após 1988, e “o Congresso Nacional sempre dilatou o prazo de julgamento” (PESSANHA, p. 19), enquanto que no caso argentino nunca houve uma prestação sistemática de contas públicas e, durante longo período, as contas apresentadas forma aprovadas por mecanismo automático.

No caso brasileiro, a deficiência no controle dos atos da Administração não pode ser reputada exclusivamente à EFS nacional. O julgamento final das contas públicas é de competência do Congresso que tem recebido os pareceres do Tribunal de Contas da União dentro do prazo constitucionalmente estabelecido mas posterga enormemente sua apreciação[39], o que compromete em muito a eficiência da função de controle dos atos da Administração e mesmo a capacidade de avaliação dos eleitores quanto ao desempenho de seus mandatários. A mesma problemática se repete na Argentina, agravada no caso porteño pelo desrespeito do Executivo ao prazo determinado em lei para a apresentação de suas contas (PESSANHA, p. 21).

Os casos brasileiro e argentino assemelham-se também na deficiência no recrutamento do corpo deliberativo de suas EFS. Apesar de no desenho institucional terem sido criados, em ambos os casos, mecanismos para que a nomeação dos membros das EFS atenda aos interesses da função de controle esse efeito não se tem verificado na prática. Com efeito, as nomeações não tem seguido critério técnico, mas meramente político, com a indicação majoritária de parlamentares. No caso argentino, a nomeação do presidente da AGN pela oposição não garante a imparcialidade do órgão uma vez que a maioria do corpo deliberativo é elegida por critério majoritário em votação no Congresso (PESSANHA, pp. 22-24). Como efeito dessa distorção no recrutamento de ministros, “O duplo caráter contido no desenho institucional do controle externo no Brasil que associa a apreciação técnica, efetuada pelo órgão auxiliar, e política, exercida pelo Poder Legislativo transforma-se na realidade em dois controles políticos redundantes” (PESSANHA, p. 25).

Na análise comparativa dos três casos quanto ao aspecto jurídico-institucional, o Brasil parece encontrar-se numa posição intermediária. É no Uruguai que encontramos um maior protagonismo da EFS, ao menos do ponto de vista das competências que lhe são atribuídas pela Constitución e pelas leis aplicáveis, tendo sido adotado também aqui o modelo de Tribunais de Contas. Esta é também a opinião de Guillermo O’Donnell, ao retirar o Uruguai (e também a Costa Rica) da enumeração das democracias latino americanas com uma accountability horizontal fraca ou intermitente (O’DONNELL, pp. 27-28). Nisso parece contribuir a forma unitária do Estado uruguaio que coloca sob a competência da EFS virtualmente todos os atos de gestão de dinheiros públicos praticados no país.

Ademais, outras questões aqui assinaladas se colocam. Tem destaque a possibilidade de análise prévia dos atos de gestão, a autonomia para a proposição da lei que rege o direito financeiro no país, bem como a possibilidade de intervenção nos órgãos públicos quanto a aspectos de contabilidade, arrecadação e gasto de verbas públicas.

 

Conclusões

Sendo certo que as vicissitudes de cada país merecem tratamento diferenciado quanto à forma de controle externo de cada um deles e que mesmo os teóricos da accountability divergem sobre sua abrangência[40], a análise comparativa auxilia na identificação de possibilidades de avanço institucional, em cada caso.

Isso se reflete num crescente interesse na integração para aperfeiçoamento das práticas de controle da atividade da Administração Pública. A incrementar essa necessidade de diálogo está a formação de fundos internacionais para a promoção de políticas comuns. No caso do MERCOSUL, tem destaque o Fundo para Convergência Estrutural e Fortalecimento Institucional do Mercosul (Focem), criado em 2004 através da Decisão do Conselho do Mercado Comum n° 45 (TORRES, p. 7056). Diante dessas questões, tomando por base o modelo adotado pelo Tribunal de Contas Europeu, como nos informa TORRES (p. 7057),

“a Organização das Entidades Fiscalizadoras Superiores dos Países do Mercosul,  Bolívia e Chile, criada em 1999, foi convertida na Entidade Fiscalizadora Superior dos Países do Mercosul – EFSUL, constituída atualmente também pelos países associados (Chile, Bolívia e Venezuela), para a cooperação e fiscalização governamental, especialmente quanto ao aporte de recursos no âmbito do Mercosul”.

A EFSUL já vem desenvolvendo seus trabalhos e deve substituir as auditorias independentes até então adotadas. Ao que parece, essa tendência de integração das EFS deve seguir evoluindo.

 

Referências

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ARGENTINA. Ley 24.156 – Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional. Disponível em: < http://infoleg.mecon.gov.ar/infolegInternet/anexos/0-4999/554/texact.htm>. Acesso em: 24 de maio de 2014.

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FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunais de Contas: Jurisdição e Competência. Vol. 3. 2ᵃ Edição. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2008.

MELO, Marcus André. O Controle Externo na América Latina. Instituto Fernando Henrique Cardoso, maio de 2007. Disponível em: < http://www.plataformademocratica.org/Publicacoes/1794.pdf>. Acesso em: 16 de maio de 2014.

O’DONNELL, Guillermo. Accountability horizontal e novas poliarquias. Tradução do original inglês de Clarice Cohn e Alvaro Augusto Comin. LUA NOVA, nº 44-98, pp. 27-54. Disponível em: < http://www.scielo.br/pdf/ln/n44/a03n44>. Acesso em: 26 de maio de 2014.

PESSANHA, Charles. Fiscalização e Controle: O Poder Legislativo na Argentina e no Brasil Contemporâneos. Versão preliminaríssima preparada para debate no VI Congresso del Consejo Europeo de Investigaciones Sociales sobre America Latina – CEISAL, Sessão “El Poder Legislativo y su Funcionamiento a Treinta Años de Democracia en la Region”, Toulouse, França, 30 de junho a 3 de julho. Disponível em: <http://hal.inria.fr/docs/00/49/88/46/PDF/CharlesPessanha.pdf>. Acesso em: 16 de maio de 2014.

TORRES, Caroline Fátima da Silva. Entidades Fiscalizadoras Superiores dos países integrantes do MERCOSUL e a perspectiva de controle externo a partir da EFSUL. RIDB, Ano 1 (2012), n° 11, pp. 7035-7060. Disponível em: <http://www.idb-fdul.com/uploaded/files/2012_11_7035_7060.pdf>. Acesso em: 16 de maio de 2014.

URUGUAY. Constitución de la República Oriental del Uruguay – Constitución 1967 con las modificaciones        plebicistadas el 26 do noviembre de 1989, el 26 de noviembre de 1994, el 8 de diciembre de 1996 y el 31 de octubre de 2004. Disponível em: < http://www.parlamento.gub.uy/constituciones/const004.htm>. Acesso em: 25 de maio de 2014.

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[1] Mestrando em Direito Político e Econômico pela Universidade Presbiteriana Mackenzie. Especializando em Direito Administrativo pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. Graduado pela Universidade do Estado da Bahia. Advogado.

[2] “No Brasil, a Constituição Imperial de 1824 limitou-se a atribuir ao Poder Legislativo ‘fixar anualmente as despesas públicas, e repartir a contribuição direta’. Com o advento da República, a Constituição de 1891 instituiu o Tribunal de Contas como órgão auxiliar do Poder Legislativo. Seu desenho institucional variou ao longo do período republicano de acordo com o papel exercido pelo Poder Legislativo. Fraco na Constituição de 1891, ampliou sua competência em 1934, foi anulado pela Carta de 1937, e reabilitado em 1946, no bojo da ampliação do processo democrático, que se seguiu ao fim da Segunda Guerra Mundial. O Golpe de 1964 e o regime autoritário que se estendeu por mais de duas décadas promoveram retrocessos marcados pela Constituição de 1967 e a Emenda n° 1, de 1969. Com a queda do regime autoritário, o Poder Legislativo e, consequentemente, o Tribunal, tiveram novas atribuições” (PESSANHA, p. 9).

[3] A fragilidade do Poder Legislativo tem sido uma constante histórica nos países latino americanos, como observa PESSANHA (p. 17): “Já se tornou lugar comum falar da fragilidade dos parlamentos nos países da América do Sul, ao longo do século XX. As descontinuidades políticas frequentes sempre fortaleceram os executivos que, quando não usurpavam as funções legislativas inteiramente, prejudicavam sua atuação”.

[4] Guillermo O’Donnell (p. 40) assim conceitua o accountability horizontal: “a existência de agências estatais que tem o direito e o poder legal e que estão de fato dispostas e capacitadas para realizar ações, que vão desde a supervisão de rotina a sanções legais ou até o impeachment contra ações ou omissões de outros agentes ou agências do Estado que possam ser qualificados como delituosas”.

[5] Guillermo O’Donnell identifica três esferas de interesse afetadas pela ação delituosa do próprio Estado nas democracias contemporâneas e que seriam objeto do accountability horizontal, identificáveis no trecho a seguir: “Tais ações podem afetar três esferas principais. A primeira, a democracia, é violada por decisões que, por exemplo, cancelem as liberdades de associação ou introduzam fraudes em eleições. Essas são ações importantes, mas não as considerarei porque elas resultam na abolição da poliarquia e, portanto, na exclusão desse caso do conjunto que discuto aqui. A segunda esfera é a liberal, que é infringida quando, digamos, agentes estatais violam ou permitem a violação por atores privados de liberdades e garantias tais como a inviolabilidade de domicílio, proibição de violência doméstica e tortura, o direito de todos a um julgamento razoavelmente justo, etc. Nas poliarquias (não necessariamente em regimes autoritários) a maioria dessas ações são perpetradas nas fronteiras entre o aparato estatal e os segmentos mais fracos e pobres da sociedade, por autoridades de baixo escalão e não responsabilizáveis perante o processo eleitoral (ainda que a disseminação desses fenômenos geralmente inclua a participação ou a conivência de autoridades de mais alto nível). A terceira esfera afetada é o republicanismo. Refere-se às ações de autoridades, eleitas ou não, a maioria das quais bem posicionada no Estado ou no regime. Essas ações implicam uma séria desconsideração das exigências postas a essas autoridades pela tradição republicana: ou seja, que se sujeitem à lei e/ou deem decisiva prioridade aos interesses públicos, e não aos seus próprios interesses privados”.

[6] “A ineficácia e a inexperiência do Parlamento na fiscalização dos gastos públicos, entretanto, aliada à desejável imparcialidade desse tipo de atividade, justificaram a criação de Instituições Superiores de Controle específicas destinadas ao controle da administração pública” (PESSANHA, p. 7).

[7] “A ideia de estabelecer controles e limites ao poder soberano é pedra angular do moderno estado democrático. Locke vê o soberano como supremo executor da lei, mas quando a viola ‘perde o direito à obediência’. Montesquieu constrói um sofisticado mecanismo de checks and balances, na tradição da concepção de constituição mista, em que o Rei, a Câmara Alta e a Câmara Baixa, representando distintos setores sociais, estabelecem controles recíprocos. São os federalistas americanos, entretanto, os verdadeiros inovadores do moderno sistema de controles ao estabelecerem mecanismos horizontais e verticais, posteriormente, incorporados na Constituição Americana […]” (PESSANHA, p. 3).

[8] Parecem seguir na mesma linha, isto é, aquela que vê nos Tribunais de Contas órgãos independentes, de acordo com trechos citados pelo mesmo autor referenciado, Castro Nunes, Ruy Barbosa, Themístocles Brandão Cavalcanti, Odete Medauar, Celso de Mello, Pontes de Miranda, entre outros.

[9] “Essas instituições assumiram historicamente dois desenhos institucionais distintos, o tribunal de contas e a auditoria geral, e se constituem nas mais importantes instituições de accountabilty não-eleitoral” (PESSANHA, p. 7).

[10] Conforme ensina Jocaby Fernandes apoiado em estudo de Renato J. B. Ribeiro (FERNANDES, p. 138), encontramos entidades do tipo Tribunais de Contas com vinculação ao Poder Legislativo nos seguintes países: Holanda, Mônaco, Luxemburgo, Itália, Espanha, França, Alemanha, Bélgica, Turquia, Coréia, Malásia, Japão, Moçambique, Zaire, Tunísia, Tanzânia, Senegal, Guiné Bissau, Mauritânia, Marrocos, Ilhas Maurício, Líbia, Gana, Gâmbia, Gabão, Argélia, Benin, Angola, Cabo Verde, São Tomé e Príncipe, Uruguai e Brasil. Encontramos entidades do tipo Tribunais de Contas com vinculação ao Poder Judiciário na Grécia e em Portugal.

[11] Ainda conforme Fernandes, encontramos entidades do tipo Controladorias com vinculação ao Poder Legislativo nos seguintes países: EE. UU., Canadá, México,  Equador, Venezuela, Argentina, Costa Rica, Honduras, Nicarágua, Zâmbia, África do Sul, Israel, Índia, Paquistão, Inglaterra, Noruega, Dinamarca, Irlanda, Suíça, Islândia, Hungria, Austrália e Nova Zelândia. Encontramos entidades do tipo Controladorias com vinculação ao Poder Executivo nos seguintes países: Namíbia, Jordânia, Paraguai, Bolívia, Antilhas Holandesas, Cuba, Finlândia e Suécia. Encontramos, ainda, entidades do tipo Controladorias sem vinculação a qualquer dos Poderes do Estado nos seguintes países: Guatemala, Panamá, Porto Rico, República Dominicana, El Salvador, Suriname, Peru, Colômbia e Chile.

[12] Existem, ainda, linha gerais que tendem a se apresentar em ambos os modelos. Como nos informa Marcos Valério de Araújo, às EFS corresponde o papel de julgamento das contas dos administradores públicos, seja em caráter de exclusividade ou exercendo função auxiliar, nos seguintes países: Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Colômbia, El Salvador, Equador, Guatemala, Honduras, México, Antilhas Holandesas, Nicarágua, Panamá, Peru, Portugal, República Dominicana, Uruguai e Venezuela. Ao que parece, portanto, trata-se de característico homogênea às EFS latino americanas a competência para o julgamento das contas dos administradores públicos.

[13] .É o que se vê, por exemplo, quanto à recorribilidade das decisões das EFS. As decisões das EFS no julgamento de contas públicas são definitivas no Chile, Costa Rica, Honduras, Porto Rico, Portugal e Uruguai. Na Argentina, por seu turno, cabe recurso ao Poder Judiciário em instância ordinária. Na Espanha, no Panamá, no Peru e na Venezuela o recurso cabível deve ser endereçado à Corte Suprema. Na França, dada sua jurisdição dual, o recurso às decisões das Cortes de Contas (Cours des Comptes)  são endereçadas ao Conselho de Estado (FERNANDES, pp. 157-159).

 

[14] Sobre a evolução histórica que levou ao atual estado institucional de controle de contas estatais na Argentina, nos informa TORRES (p. 7042) que “Durante o período de colonização espanhola existia um controle precário das contas públicas, mediante a criação de Tribunais de Contas, em cada uma das administrações provinciais, baseadas nas regras especiais ditadas pelo Direito Indiano [isto é, das normas ditadas pela Coroa para as colônias espanholas]. Depois da independência do país, o controle das contas públicas passou a ser exercido por órgão central colegiado – a Junta – que foi, através de alterações constitucionais, aperfeiçoando e concedendo maior alcance de seus mecanismos de controle administrativo, até o aperfeiçoamento atual da Auditoria Geral da Nação Argentina”.

[15] É o que se vê no seguinte trecho: “O que pode ser feito para adquirir accountability horizontal? […] Em primeiro lugar, dar aos partidos de oposição que tenham alcançado um nível razoável de apoio eleitoral um papel importante, senão o principal, na direção das agências (Fiscalías, como são normalmente chamadas na América Latina) que estão a cargo de investigar supostos casos de corrupção. No entanto, nada garante que a oposição seja melhor que o governo ou que este, como tem acontecido em muitas novas poliarquias, não vá ignorar, privar dos recursos necessários e/ou cooptar essas agências” (O’DONNELL, p.49).

[16] “ARTÍCULO 129.- Para el desempeño de sus funciones la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas debe: a) Proponer el programa de acción anual y el proyecto de presupuesto de la entidad; b) Analizar el proyecto de presupuesto anual de la Auditoría General de la Nación y remitirlo al Poder Ejecutivo para su incorporación en el Presupuesto General de la Nación; c) Encomendar a la Auditoría General de la Nación la realización de estudios, investigaciones y dictámenes especiales sobre materias de su competencia, fijando los plazos para su realización; d) Requerir de la Auditoría General de la Nación toda la información que estime oportuno sobre las actividades realizadas por dicho ente; e) Analizar los informes periódicos de cumplimiento del programa de trabajo aprobado, efectuar las observaciones que pueden merecer e indicar las modificaciones que estime conveniente introducir. f) Analizar la memoria anual que la Auditoría General de la Nación deberá elevarle antes del 1 de mayo de cada año”.

[17] “ARTICULO 116.- Créase la Auditoría General de la Nación, ente de control externo del sector público nacional, dependiente del Congreso Nacional. El ente creado es una entidad con personería jurídica propia, e independencia funcional. A los fines de asegurar ésta, cuenta con independencia financiera. Su estructura orgánica, sus normas básicas internas, la distribución de funciones y sus reglas básicas de funcionamiento serán establecidas por resoluciones conjuntas de las Comisiones Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas y de Presupuesto y Hacienda de ambas Cámaras del Congreso de la Nación, por vez primera. Las modificaciones posteriores serán propuestas por la auditoria, a las referidas comisiones y aprobadas por éstas. Su patrimonio estará compuesto por todos los bienes que le asigne el Estado Nacional, por aquellos que hayan pertenecido o correspondido por todo concepto al Tribunal de Cuentas de la Nación y por aquellos que le sean transferidos por cualquier causa jurídica”.

[18] “ARTICULO 117.- Es materia de su competencia el control externo posterior de la gestión presupuestaria, económica, financiera, patrimonial, legal, así como el dictamen sobre los estados contables financieros de la administración central, organismos descentralizados, empresas y sociedades del Estado, entes reguladores de servicios públicos, Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y los entes privados adjudicatarios de procesos de privatización, en cuanto a las obligaciones emergentes de los respectivos contratos. El control de la gestión de los funcionarios referidos en el artículo 45 de la Constitución Nacional será siempre global y ejercida, exclusivamente, por las Cámaras del Congreso de la Nación.El Congreso de la Nación, por decisión de sus dos Cámaras, podrá delegar su competencia de control sobre la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, en los organismos que fueren creados por ésta. El control externo posterior del Congreso de la Nación será ejercido por la Auditoria General de la Nación. La Corte Suprema de Justicia de la Nación dispondrá sobre la modalidad y alcances de la puesta en práctica del sistema instituido en esta ley con relación al Poder Judicial de la Nación, debiendo velar por el respeto de los principios de transparencia en la gestión y uso eficiente de los recursos. A los efectos del control externo posterior se ajustará al artículo 85 de la Constitución Nacional. Todo ello de conformidad con lo establecido en el artículo 1° de la ley 24.937 y sus modificatorias”.

[19] “ARTÍCULO 118.- En el marco del programa de acción anual de control externo que le fijen las Comisiones señaladas en el artículo 116, la Auditoría General de la Nación, tendrá las siguientes funciones: […]”, seguindo a lista de funções atribuídas à AGN, nas alíneas de a a k.

 

[20] “ARTÍCULO 119.- Para el desempeño de sus funciones la Auditoría General de la Nación podrá: a) Realizar todo acto, contrato u operación que se relacione con su competencia;

  1. b) Exigir la colaboración de todas las entidades del sector público, las que estarán obligadas a suministrar los datos, documentos, antecedentes e informes relacionados con el ejercicio de sus funciones; c) Promover las investigaciones de contenido patrimonial en los casos que corresponda comunicando sus conclusiones a la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas a los fines del inciso f) de este artículo; Además deberá: d) Formular los criterios de control y auditoría y establecer las normas de auditoría externa, a ser utilizadas por la entidad. Tales criterios y las normas derivadas, deberán atender un modelo de control y auditoría externa integrada que abarque los aspectos financieros, de legalidad y de economía, de eficiencia y eficacia; e) Presentar a la Comisión mencionada, antes del I° de mayo la memoria de su actuación f) Dar a publicidad todo el material señalado en el inciso anterior con excepción de aquel que por decisión de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas, deba permanecer reservado”.

 

[21] “ARTÍCULO 120.- El Congreso de la Nación, podrá extender su competencia de control externo a las entidades públicas no estatales o a las de derecho privado en cuya dirección y administración tenga responsabilidad el Estado Nacional, o a las que éste se hubiere asociado, incluso a aquellas a las que se les hubieren otorgado aportes o subsidios para su instalación o funcionamiento y, en general, a todo ente que perciba, gaste, o administre fondos públicos en virtud de una norma legal o con una finalidad pública”.

[22] “ARTÍCULO 121.- La Auditoría General de la Nación estará a cargo de siete (7) miembros designados cada uno como Auditor General, los que deberán ser de nacionalidad argentina, con título universitario en el área de Ciencias Económicas o Derecho, con probada especialización en administración financiera y control. Durarán ocho (8) años en su función y podrán ser reelegidos”.

 

[23] “ARTÍCULO 122.- Seis de dichos Auditores Generales serán designados por resoluciones de las dos Cámaras del Congreso Nacional, correspondiendo la designación de tres (3) a la Cámara de Senadores y tres (3) a la Cámara de Diputados, observando la composición de cada Cámara.

Al nombrarse los primeros Auditores Generales se determinará, por sorteo, los tres (3) que permanecerán en sus cargos durante cuatro (4) años, correspondiéndoles ocho (8) años a los cuatro (4) restantes”.

 

[24] “ARTÍCULO 123.- El séptimo Auditor General será designado por resolución conjunta de los Presidentes de las Cámaras de Senadores y de Diputados y será el presidente del ente. Es el órgano de representación y de ejecución de las decisiones de los auditores”.

[25] “ARTÍCULO 124.- Los Auditores Generales podrán ser removidos, en caso de inconducta grave o manifiesto incumplimiento de sus deberes, por los procedimientos establecidos para su designación”.

[26] “ARTICULO 125.- Son atribuciones y deberes de los Auditores Generales reunidos en Colegio: […]”, passando a elencar as atribuições dos Auditores Generales nas alíneas a a g.

[27] É o que se vê no seguinte trecho: “O que pode ser feito para adquirir accountability horizontal? […] Em segundo lugar, não seria menos importante que as agências que desempenham papel essencialmente preventivo, tais como os Tribunais de Contas (General Accounting Offices ou Controladorías), fossem altamente profissionalizadas, dotadas de recursos tanto suficientes quanto independentes dos caprichos do Executivo, e o mais isoladas que seja possível do governo” (O’DONNELL, p. 49).

[28] “ARTÍCULO 126.- No podrán ser designados Auditores Generales, personas que se encuentren inhibidas, en estado de quiebra o concursados civilmente, con procesos judiciales pendientes o que hayan sido condenados en sede penal”.

[29] “ARTÍCULO 130.- Toda persona física que se desempeñe en las jurisdicciones o entidades sujetas a la competencia de la Auditoría General de la Nación responderá de los daños económicos que por su dolo, culpa o negligencia en el ejercicio de sus funciones sufran los entes mencionados siempre que no se encontrare comprendida en regímenes especiales de responsabilidad patrimonial”.

[30]“ARTÍCULO 131.- La acción tendiente a hacer efectiva la responsabilidad patrimonial de todas las personas físicas que se desempeñan en el ámbito de los organismos y demás entes premencionados en los artículos 117 y 120 de esta ley, prescribe en los plazos fijados por el Código Civil contados desde el momento de la comisión del hecho generador del daño o de producido éste si es posterior, cualquiera sea el régimen jurídico de responsabilidad patrimonial aplicable con estas personas”.

 

[31] “ARTÍCULO 127.- El control de las actividades de la Auditoría General de la Nación, estará a cargo de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas, en la forma en que ésta lo establezca”.

 

[32] Esta questão está tratada especialmente nos artigos 208 e 209 da Constituição uruguaia: “Artículo 208.- El Tribunal de Cuentas estará compuesto por siete miembros que deberán reunir las mismas calidades exigidas para ser Senador. Serán designados por la Asamblea General por dos tercios de votos del total de sus componentes. Regirán a su respecto las incompatibilidades establecidas en los artículos 122, 123, 124 y 125. Sus miembros cesarán en sus funciones cuando la Asamblea General, que sustituya a la que los designó, efectúe los nombramientos para el nuevo período. Podrán ser reelectos y tendrán, cada uno de ellos, tres suplentes para los casos de vacancia, impedimento temporal o licencia de los titulares. Artículo 209.- Los miembros del Tribunal de Cuentas son responsables, ante la Asamblea General, en reunión de ambas Cámaras, por el fiel y exacto cumplimiento de sus funciones. La Asamblea General podrá destituirlos, en caso de ineptitud, omisión o delito, mediando la conformidad de dos tercios de votos del total de sus componentes”.

[33] “Artículo 91.- No pueden ser Representantes:  1°) El Presidente y el Vicepresidente de la República, los miembros del Poder Judicial, del Tribunal de Cuentas, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, de la Corte Electoral, de los Consejos o Directorios o los Directores de los Entes Autónomos y de los Servicios Descentralizados, de las Juntas Departamentales, de las Juntas Locales y los Intendentes. 2°) Los empleados militares o civiles dependientes de los Poderes Legislativo, Ejecutivo o Judicial, de la Corte Electoral, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y del de Cuentas, de los Gobiernos Departamentales, de los Entes Autónomos y de los Servicios Descentralizados, por servicios a sueldo, con excepción de los retirados o jubilados. Esta disposición no rige para los que desempeñen cargos universitarios docentes o universitarios técnicos con funciones docentes; pero si el elegido opta por continuar desempeñándolos, será con carácter honorario por el tiempo que dure su mandato. Los militares que renuncien al destino y al sueldo para ingresar al Cuerpo Legislativo, conservarán el grado, pero mientras duren sus funciones legislativas no podrán ser ascendidos, estarán exentos de toda subordinación militar y no se contará el tiempo que permanezcan desempeñando funciones legislativas a los efectos de la antigüedad para el ascenso”.

[34] É o que observa exemplificativamente PESSANHA (p. 18), no seguinte trecho: “As duas cortes de contas têm responsabilidades constitucionais diretas de colaborar de forma decisiva na elaboração do perecer prévio, embora não vinculante, à análise anual das contas governamentais. Trata-se de uma continuidade no Brasil, mas uma inovação na Argentina onde esta atribuição jamais fora prevista constitucionalmente”.

[35] O novo protagonismo assumido pelas Entidades Fiscalizadoras Superiores parece ser nota característica do período de redemocratização nos países da América do Sul, bem como sua crescente autonomia e independência. PESSANHA (p. 18), referindo-se aos casos argentino e brasileiro, dirá: “As novas oportunidades que se abriram aos dois países com a transição para a democracia aumentaram, como vimos, as atribuições dos respectivos legislativos. Com relação ao controle externo, os novos desenhos institucionais equiparam, de uma maneira geral, o Poder legislativo e seus respectivos órgãos auxiliares de mecanismos importantes para o exercício da missão constitucional, de forma coerente com a modalidade accountability. […] Além disso, os legislativos aumentaram seu papel na fiscalização do Poder Executivo e romperam o monopólio do recrutamento do Corpo Deliberativo das instituições auxiliares pelo Poder Executivo, de forma parcial no Brasil, onde dois terços dos membros passaram a ser indicados pelo Congresso Nacional e um terço pelo presidente da República, e de forma total na Argentina, onde as duas Casas legislativas passaram a dividir igualmente a indicação de seis auditores-gerais e o sétimo, a maior inovação, indicado pelo maior partido de oposição que, dessa forma, adquire protagonismo no controle externo. Desse modo, tanto no Brasil como na Argentina, essas instituições ganharam alento com o processo de redemocratização traduzido em princípios que, de certa forma, atendem aos requisitos prescritos pelo bom desenho institucional de accountability […].”.

[36] “A partir de 1988, o controle externo exercido pelo Poder Legislativo, com auxílio do Tribunal, é ampliado de forma considerável pela Constituição Federal ao dispor que ‘[…] a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder’ (art. 70). Os textos anteriores se restringiam à fiscalização financeira e orçamentária. Um aspecto interessante é a inclusão do critério economicidade que, em outras palavras, representa a regra dos três Es, à qual aludi na primeira parte desse trabalho. Trata-se de uma importante prerrogativa atribuída ao controle externo que, doravante, não se limitará ao controle formal, mas à chamada auditoria de desempenho ou, como querem outros, auditoria de resultados” (PESSANHA, p. 10).

[37] “Com relação aos contratos, observa-se uma recuperação do espaço de atuação do Tribunal, anteriormente subtraído pelo regime autoritário, mesmo não retornando inteiramente com o registro ex ante. Em caso de irregularidade, o ato de sustação deverá ser adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis; ‘a parte que se considerar prejudicada poderá interpor recurso, mas sem efeito suspensivo, ao Congresso Nacional’. Na hipótese de o Congresso Nacional não se pronunciar sobre o recurso dentro de 90 dias ‘o tribunal decidirá a respeito'” (PESSANHA, p. 12).

[38] “A nova Constituição produziu ainda mudança radical no recrutamento do Corpo Deliberativo do Tribunal. O Poder Executivo perde, pela primeira vez desde 1891, o monopólio do recrutamento dos ministros, ficando o Legislativo responsável pela indicação de dois terços da composição do TCU. O texto constitucional determina que, dos nove ministros, todos vitalícios, seis devem ser indicados pelo Congresso Nacional, cabendo ao presidente da República nomear os outros três, depois de aprovados pelo Senado Federal. Destes, entretanto, apenas um seria de livre escolha presidencial, pois os outros dois devem ser necessariamente escolhidos entre funcionários de carreira do TCU, concursados, auditores e procuradores, a partir de lista tríplice elaborada pelo Tribunal, obedecendo, alternadamente, os critérios de merecimento e antiguidade” (PESSANHA, p. 12).

[39] “[…] (a) as contas de Fernando Collor, aprovadas pelo Tribunal, não foram julgadas pelo Poder Legislativo, pelo menos até a data de 31 de maio de 2010, data de conclusão deste trabalho; (b) é incrível o lapso de tempo entre a apreciação pelo Tribunal e o julgamento pelo Congresso. As contas de Itamar Franco, relativas ao ano de 1993, foram julgadas pelo Congresso nove anos depois. Das oito prestações de contas de Fernando Henrique Cardoso, seis foram aprovadas no mesmo dia ao final de seu governo, em 20 de dezembro de 2002, e as relativas ao último ano, ainda aguardam apreciação; (c) as contas de Luiz Inácio Lula da Silva de 2003, 2004, 2005, 2006, 2007 e 2008 também aprovadas pelo Tribunal dentro dos prazos constitucionais previstos, ainda não foram julgadas pelo Poder Legislativo; e (d) Fernando Henrique Cardoso e Luiz Inácio Lula da Silva apresentaram-se aos eleitores para reeleição em 1998 e 2002, respectivamente, sem que nenhuma das suas contas do primeiro mandato tivessem sido julgadas pelo Legislativo; em outras palavras, os eleitores votaram desconhecendo uma análise pública do desempenho de ambos” (PESSANHA, pp. 19-20).

[40] Segundo PESSANHA (p. 5), “O conceito de accountabilty, entretanto, está longe de ser consensual”. Alguns advogaram que o seu limite encontra-se no controle a posteriori  e meramente financeiro enquanto outros terão uma perspectiva mais abrangente, incluindo uma análise da aconomicidade, eficiência e efetividades na gestão de gastos. Alguns dirão que a accountabilty deve estar sempre acompanhada pela possibilidade de sanção (enforcement) contra as ações desconformes, sendo este um elemento definidor da efetividade e autonomia da atuação de controle, enquanto outros não verão nisso um elemento essencial da accountabilty

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